W budownictwie infrastrukturalnym cena podana w przetargu rzadko jest tylko wynikiem prostego dodania kosztów materiałów, pracy i marży. Jest także prognozą przyszłości. Wykonawca zakłada, ile za dwa lub trzy lata będzie kosztować stal, asfalt, paliwo, energia i zatrudnienie. Gdy prognoza okazuje się trafna, kontrakt przynosi zysk. Gdy rynek gwałtownie się zmienia, oferta, która w dniu złożenia wyglądała rozsądnie, może zamienić się w zobowiązanie wykonywane poniżej kosztów.
1 czerwca 2026 r. Ministerstwo Infrastruktury ogłosiło podniesienie limitów waloryzacji części kontraktów drogowych zawartych na podstawie ofert złożonych przed rosyjską inwazją na Ukrainę. Zmiana ma objąć 67 zadań dotyczących 855 kilometrów dróg, a do wykonawców i podwykonawców ma trafić około 2 mld zł. Waloryzacja, której limit wcześniej zwiększano, ma odpowiadać rzeczywistym skutkom nadzwyczajnych zmian gospodarczych. Dla branży jest to od dawna oczekiwana pomoc. Dla podatnika może jednak pojawić się pytanie: dlaczego państwo ma dopłacać do umowy zawartej z przedsiębiorcą, który dobrowolnie zaoferował określoną cenę?
Na pierwszy rzut oka odpowiedź wydaje się prosta. Ryzyko gospodarcze ponosi wykonawca. Jeżeli zaniżył cenę, źle skalkulował koszty albo przyjął nadmiernie optymistyczne założenia, nie powinien przerzucać skutków własnego błędu na inwestora publicznego. Zamówienia publiczne opierają się przecież na konkurencji. Podwyższenie wynagrodzenia zwycięzcy może być odbierane jako niesprawiedliwość wobec firm, które przegrały, ponieważ od początku wyceniły ryzyko uczciwiej.
Problem w tym, że w ostatnich latach nie mieliśmy do czynienia wyłącznie ze zwykłym błędem kalkulacyjnym. Pandemia, przerwane łańcuchy dostaw, agresja Rosji na Ukrainę, gwałtowne zmiany cen energii i surowców oraz wzrost kosztów finansowania stworzyły warunki, których skali nie sposób było racjonalnie przewidzieć w chwili składania wielu ofert. Upieranie się, że każda taka zmiana mieści się w normalnym ryzyku przedsiębiorcy, jest wygodne prawnie, ale nie zawsze rozsądne gospodarczo.
Inwestor publiczny nie kupuje bowiem tylko robót po określonej cenie. Kupuje także zdolność wykonawcy do ukończenia inwestycji. Jeżeli kontrakt staje się trwale nierentowny, przedsiębiorca zaczyna ograniczać tempo prac, spierać się o roboty dodatkowe, szukać oszczędności, opóźniać płatności podwykonawcom albo rozważać restrukturyzację. W skrajnym przypadku schodzi z placu budowy. Wtedy pozorna oszczędność zamawiającego zamienia się w koszt inwentaryzacji, zabezpieczenia robót, kolejnego przetargu, roszczeń i wieloletniego opóźnienia.
Waloryzacja nie jest więc dobroczynnością dla wykonawcy. Może być instrumentem ochrony interesu publicznego. Warunek jest jeden: musi kompensować rzeczywistą, nadzwyczajną zmianę kosztów, a nie naprawiać ofertę, która od początku była rażąco niska. Oddzielenie tych dwóch sytuacji jest najtrudniejszym elementem całego mechanizmu.
Prawo zamówień publicznych dopuszcza zmianę zawartej umowy, ale nie może ona prowadzić do obejścia przetargu. Gdyby po wyborze wykonawcy można było swobodnie podnosić jego wynagrodzenie, wynik postępowania przestałby mieć znaczenie. Dlatego każda modyfikacja musi mieć podstawę w dokumentacji zamówienia albo mieścić się w ustawowych przesłankach, między innymi dotyczących okoliczności, których zamawiający działający z należytą starannością nie mógł przewidzieć. Zmiana nie może także dowolnie przekształcać charakteru kontraktu.
W praktyce spór rzadko dotyczy samej zasady. Dotyczy liczb. Które materiały rzeczywiście podrożały? Jaka część kosztu nie została już pokryta przez pierwotny mechanizm indeksacyjny? Czy wzrost wynagrodzeń wynika z nadzwyczajnego zdarzenia, czy ze zwykłej sytuacji na rynku pracy? Czy wykonawca zabezpieczył ceny dostaw? Czy opóźnienie, w czasie którego nastąpił wzrost kosztów, nie było jego winą? Bez odpowiedzi na te pytania waloryzacja może stać się polityczną decyzją o dopłacie, zamiast prawnym mechanizmem przywracania równowagi stron.
Szczególne znaczenie ma sytuacja podwykonawców. To oni często jako pierwsi finansują kryzys kontraktu. Generalny wykonawca dysponuje bezpośrednią relacją z zamawiającym, zapleczem prawnym i możliwością negocjowania aneksu. Mniejsza firma wykonująca konkretny zakres robót ma znacznie słabszą pozycję. Wzrost wynagrodzenia generalnego wykonawcy nie powinien pozostawać wyłącznie w jego bilansie, jeżeli rekompensuje koszty ponoszone faktycznie przez dalsze ogniwa łańcucha. Dlatego ustawodawca i zamawiający wymagają odpowiedniego przenoszenia skutków waloryzacji na umowy podwykonawcze. W praktyce samo istnienie obowiązku nie usuwa sporów o zakres i wysokość należnej korekty.
Nie można też pomijać projektantów i podmiotów sprawujących nadzór. Ich umowy są zazwyczaj znacznie mniejsze niż kontrakty wykonawcze, ale trwają równie długo, a czasem dłużej. Jeśli budowa się przedłuża, nadzór musi utrzymywać personel, zaplecze i odpowiedzialność zawodową przez dodatkowe miesiące lub lata. Brak adekwatnej waloryzacji w tej części procesu może prowadzić do obniżenia jakości kontroli właśnie wtedy, gdy inwestycja staje się najbardziej problematyczna.
Największym błędem byłoby jednak potraktowanie obecnej dopłaty jako stałego sposobu naprawiania kontraktów. Waloryzacja interwencyjna powinna pozostać reakcją na zdarzenia wyjątkowe. Standardem muszą być dobrze skonstruowane klauzule od początku wpisane do umowy: oparte na obiektywnych wskaźnikach, uwzględniające strukturę kosztów, działające symetrycznie i pozwalające zarówno podwyższyć, jak i obniżyć wynagrodzenie. Ryzyko powinno spoczywać na tej stronie, która rzeczywiście może nim zarządzać, a nie na tej, której najłatwiej je narzucić we wzorze umowy.
Debata o waloryzacji nie jest więc sporem pomiędzy interesem firm budowlanych a interesem państwa. Dobrze zaprojektowany mechanizm służy obu stronom. Wykonawcy daje szansę ukończenia inwestycji bez utraty płynności, a zamawiającemu pozwala uniknąć kosztownego rozpadu kontraktu. Źle zaprojektowany nagradza agresywne ofertowanie i podważa zaufanie do przetargów. Pytanie nie brzmi zatem, czy państwo powinno dopłacać. Brzmi: czy potrafi odróżnić uczciwe przywrócenie równowagi od finansowania cudzego błędu biznesowego.
Autor: Jarosław Chałas
Partner Zarządzający, Radca Prawny
Kancelaria Prawna Chałas i Wspólnicy